Paradokset i EU’s sociale dimension: et stærkt socialt Europa kræver mindre juristeri og mere frivillighed.

4. april 2017

 Af Jon Kvist, professor ved Roskilde Universitet

Arkitekterne bag det europæiske samarbejde troede at markedsgørelse med tiden ville føre til fælles politik på andre områder, herunder det sociale. Det er ikke sket. Velfærdspolitikken er altovervejende national bestemt, leveret og finansieret og udvidelser har øget forskellene mellem landenes velfærdsmodeller. Til gengæld er EU’s påvirkning af national socialpolitik øget i et omfang, der kan underminere indsatsen for de svageste og på sigt EU’s egen eksistens. Svaret herpå er paradoksalt at EU’s politik på det sociale område skal baseres mindre på retlig regulering og mere på frivillighed.

Siden 2000 har frivillighed slået rod som en metode for europæisk samarbejde om velfærdspolitik. Kendt som den åbne koordinationsmetode har landene brugt den ved at fastsætte fælles mål og udvikle strategier baseret på erfaringsudveksling. Politisk er landene enige om at stræbe mod inklusiv vækst med mindre ulighed, flere i arbejde, færre unge sat på sidelinjen m.v. Stærke strategier er sat i søen. Den sociale investeringsstrategi fra 2014 er et nordisk inspireret bud på hvordan politikker omkring familier, uddannelse, sundhed, sociale forhold og arbejdsmarked kan bidrage til inklusiv vækst.

Grunden til at den nordiske velfærdsmodel er blevet et forbillede er dens evne til at opnå sociale og økonomiske mål. Høj beskæftigelse, lighed og ligestilling er højt på ønskelisten, også udenfor EU. Verdensbanken, World Economic Forum, WHO og OECD ønsker ligesom EU flere investeringer i børn, især fra udsatte familier, for at bryde negativ social arv, forbedre sundhed, øge beskæftigelse og reducere senere offentlige udgifter på mindre effektive politikker. Internationalt ser vi således en orientering mod nordiske velfærdspolitikker.

Men da landene har vidt forskellige behov og institutioner på velfærdsområdet giver det bedre mening at bruge den åbne koordinationsmetode end at diktere nordiske eller andre landes løsninger som fælles standard. Hvor udfordringen for bedre velfærdspolitik på visse områder i Danmark kan bestå i bedre samarbejde på tværs af siloer, fagligheder og pengekasser kan udfordringen i visse andre lande være institutionsbygning og uddannelse af velfærdsprofessionelle. Udveksling af viden er nyttigere end ens løsninger.

Den ældre del af EU’s velfærdspolitik daterer tilbage til etableringen af samarbejdet om fri bevægelighed og fri konkurrence. I 1958 besluttede de seks lande, hvor obligatorisk socialforsikring var velfærdsmodellen, at man ikke skal miste rettigheder ved at arbejde i et andet EU-land. Derfor besluttede de sig for, at den vandrende arbejdstager – typisk en mandlig hovedforsørger – kan medbringe optjeningsperioder fra andre lande, fik afledte rettigheder på vegne af familiemedlemmer i hjemlandet og ydelser, der kan sendes hjem. Og at man har samme rettigheder som andre borgere i det EU-land man arbejder i.

Medlemslandene har kun få gange revideret lovgivningen. Men de vigtigste ændringer er sket uden politisk indgriben gennem EU-Domstolens afgørelser. Dens afgørelser har gradvist over 60 år givet stadigt flere personer ret til stadig flere ydelser fra andre lande end de kommer fra, arbejder i eller bor i.

Selvom lovgivningen kun tilgodeser et lille, om end stigende antal EU-borgere, viser nationale EU-debatter og – valg, at det er en udbredt opfattelse i mange EU-lande, at principperne for andre EU-borgeres brug af nationale velfærdsydelser ikke er fair og rimelige.

 

Mange, især i de gamle EU-lande, forstår ikke at man som arbejdstager i f.eks. Danmark har ret til familieydelser på vegne af børn, der ikke er i Danmark, og at børnefamilieydelser bliver sendt til det land børnene bor i uden at tage højde for forskellige leveomkostninger. På arbejdsmarkedet er en bekymring at arbejdsgivere bruger reglerne til statssubsidieret social dumping ved at fremstille danske sociale ydelser som en del lønpakken. Med en meget beskeden arbejdsindsats kvalificerer man sig i dag som arbejdstager og har derved adgang til landets velfærdsydelser som f.eks. fri uddannelse og SU i Danmark.

Frygten, – begrundet eller ej – for uønsket brug af sociale ydelser, er del af EU-utilfredsheden, er uafhængig af velfærdsmodel og ydelsers optjening, størrelse og længde. Den findes såvel i nordiske som baltiske, kontinentaleuropæiske og angelsaksiske lande. Brexit-valget var den foreløbige kulmination.

Hvis ikke der tages politisk handling kan frygten og fortsat juristeri således føre til EU’s endeligt. Udfordringen er at ændre principper for vandrende personers sociale rettigheder, så de fremstår fair og rimelige og så sociale ydelser hverken fremstår som magneter for velfærdsturisme eller som statssubsidieret social dumping. Det kan f.eks. ske ved at afløse princippet om afledte rettigheder med et individualiseringsprincip og ved at afgrænse eller indeksere eksportable ydelser.

Udover at sikre EU en større legitimitet ville sådanne ændringer modernisere socialpolitikken, hvor afledte rettigheder generelt opfattes som kønsdiskriminatoriske og bagstræberiske. Princippet om individuelle rettigheder harmonerer bedre med mangfoldigheden af familietyper, familiemedlemmers autonomi, og bestræbelser på at øge uddannelse og arbejdsudbud.

Og hvis ikke befolkningers bekymringer, – reelle eller ej -, imødekommes i de igangværende reformer af EU’s sociale dimension, risikerer man at de i stedet imødekommes på nationalt niveau. Det sker når nationale politikere reducerer velfærdsydelsers adgang, størrelse eller kvalitet for ikke at tiltrække folk fra andre lande. Principper om ligebehandling forbyder reformer at skelne mellem EU-borgere og sammenlægningsprincippet gør optjeningsperioder virkningsløse. Derfor vil velfærdsreformer ramme såvel personer fra udlandet som herboende i samme situation. Risikoen opstår for et kapløb mod bunden, når lande for at undgå at tiltrække de mindst ønskede borgere, velfærdsturisterne, sætter ydelserne lavere end de ellers ville have gjort og med et kig til situationen i andre lande. Det ville være tragisk, hvis det europæiske projekt for at skabe et socialt Europa for vandrende arbejdstagere og deres familier skaber et asocialt Europa for de svageste.

Samtidigt med en reform af den eksisterende lovgivning for vandrende arbejdstagere består arbejdet i at booste frivillighedens velfærdspolitik.

Det drejer sig om at styrke fortsat brug af den åbne koordinationsmetode (en mellemstatslig beslutningsproces, der ikke munder ud i bindende lovgivningsmæssige foranstaltninger i EU, og som ikke kræver, at EU-landene gennemfører dem eller ændrer deres lovgivninger) på velfærdsområdet med sociale investeringer. Det ville ikke ændre dansk praksis væsentligt, men kan i andre lande hjælpe f.eks. unge, familier, kvinder, og enlige forsørgere med at realisere livschancer omkring uddannelse, arbejde og familie og derigennem skabe et mere socialt Europa.

Paradoksalt går vejen til et mere socialt EUropa på denne vis gennem mindre retlig styring og mere politisk styring baseret på frivillighed med ambitiøse mål og ekstensiv erfaringsudveksling.

 

Forfatteren:

Jon Kvist er professor i europæisk offentlig politik og velfærd på Roskilde Universitet. Jon har før dette arbejdet på Syddansk Universitet og SFI. Jon forsker i velfærdspolitik, den nordiske velfærdsmodel, EU og komparative metoder. Han har siddet i f.eks. Dagpengekommissionen, den skotske regerings ekspertudvalg om velfærd i et uafhængigt Skotland og Norges forskningsråd for Velfærd, Arbejde og Migration. I dag er han dansk ekspert i Europa-Kommissionens ekspertnetværk European Social Policy Network.